אשכולות אזוריים: הגיע הזמן להפוך אותם למסגרת מחייבת

השלטון המקומי בישראל פועל בתוך פרדוקס קבוע: לרשויות המקומיות יש אחריות רחבה מאוד, אך חלק גדול מן הסמכויות, התקציבים ומוקדי קבלת ההחלטות נותר בידי הממשלה. התושב מצפה למענה מהרשות המקומית, אך לא פעם הכוח האמיתי עדיין נמצא בירושלים.

הבעיה מחריפה נוכח העובדה, כי יש בישראל 259 רשויות מקומיות, המשרתות כ-10 מיליון תושבים, מרביתן קטנות או בינוניות. במציאות כזו, לא כל רשות יכולה להחזיק לבדה מעטפת מקצועית מלאה בתחומים מורכבים כמו תשתיות, מכרזים, פסולת, תחבורה, דיגיטל, סייבר והיערכות לחירום. זאת אף שהרשות המקומית היא הגוף שמכיר טוב מכולם את התושבים ואת צורכי השטח.

"האשכולות אינם עוד ניסוי. הם הפכו בשנים האחרונות למסגרת אזורית ממשית, שמצליחה לייצר ערך, לחסוך כסף, לגייס משאבים ולקדם שירותים לתושב שכל רשות בנפרד לא העניקה"

לכך מצטרפת בעיה מבנית נוספת: בישראל אין רובד שלטוני אזורי בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. במדינות אחרות, כמו הולנד וצ׳כיה, שבהן גם יש ריבוי רשויות מקומיות ביחס לגודל האוכלוסייה, קיימת שכבת ביניים הנושאת בחלק מהסמכויות והמשימות. בישראל, לעומת זאת, האחריות מוטלת על הרשויות המקומיות, אך ללא מסגרת אזורית מחייבת שתוכל לרכז תחומים חוצי גבולות, למנוע כפילויות ולייצר יתרון לגודל.

הפתרון המבני הנכון הוא איחוד רשויות. זהו פתרון יעיל, חסכוני ונכון מבחינה ניהולית. אלא שבישראל, פעם אחר פעם, מהלכים כאלה נתקלו בהתנגדות פוליטית חריפה. לכן, במקום להמתין לפתרון שאינו ישים בטווח הנראה לעין, צריך לחזק את החלופה המעשית שכבר קיימת: האשכולות האזוריים.

האשכולות אינם עוד ניסוי. הם הפכו בשנים האחרונות למסגרת אזורית ממשית, שמצליחה לייצר ערך, לחסוך כסף, לגייס משאבים ולקדם שירותים לתושב שכל רשות בנפרד לא העניקה. דוח האימפקט הכלכלי של משרד הפנים לשנים 2022-2023 מלמד כי האשכולות הפעילו 99 סוגי שירותים בהיקף של כ-450 מיליון ש"ח, מהם 79 שירותים חדשים שלא ניתנו קודם לכן. באותה תקופה הופעלו גם מכרזי מסגרת ומערכי פסולת אזוריים שהניבו חיסכון מצטבר משמעותי.

יכולים לצמצם פערים בין רשויות

אבל תרומתם של האשכולות אינה רק תקציבית. הם יכולים לצמצם פערים בין רשויות. רשות קטנה אינה יכולה להחזיק לבדה את אותה רמת מומחיות, תכנון, כוח מיקוח ויכולת ביצוע שיש לעיר גדולה. הדבר נכון במיוחד בתחומי הדיגיטל, מערכות המידע והסייבר, שבהם לרשויות קטנות רבות אין יכולת מקצועית רציפה. אשכול אזורי יכול לאפשר להן ליהנות ממעטפת מקצועית רחבה יותר, בלי למחוק את עצמאותן. מעבר לכך, הוא יכול לייצר סטנדרט מקצועי משותף, רציפות ניהולית ויכולת לתכנן ולא רק להגיב.

הצורך הזה התחדד במיוחד בשש השנים האחרונות. ממשבר הקורונה ועד התקופה שלאחר 7 באוקטובר, התברר שוב ושוב כי השלטון המקומי יודע לפעול מהר, קרוב ומדויק יותר כשהציבור זקוק למענה מיידי. רשויות מקומיות חזקות הוכיחו יכולת ביצוע, גמישות ניהולית וקשר ישיר עם התושב. אבל המסקנה החשובה היא שלא כל רשות יכולה לבנות לבדה את אותן יכולות. לכן, ביזור סמכויות אמיתי מחייב גם חיזוק של הרובד האזורי.

גם המדינה עצמה כבר מכירה בכך הלכה למעשה. די להסתכל על קולות קוראים ממשלתיים מהשנים האחרונות, במיוחד בתחומים כמו פסולת ושירותים אזוריים, המעודדים איגום משאבים, מכרזים משותפים והקמה של מערכים אזוריים. כלומר, גם ברמת המדיניות כבר קיימת הבנה שהפתרון האזורי איננו רק אפשרי, אלא רצוי.

כאן בדיוק נמצא הכשל של המודל הקיים. כל עוד האשכולות פועלים על בסיס וולונטרי בלבד, היכולת שלהם לתכנן לטווח ארוך מוגבלת. קשה לפתח מומחיות יציבה, להשקיע בתשתיות מקצועיות ולבנות תוכניות רב שנתיות, כאשר בכל מהלך צריך להתחיל מחדש את השכנוע, התיאום והגיוס של כל רשות לקחת חלק. המשמעות היא לא רק חוסר יעילות, אלא גם שחיקה ניהולית ובזבוז זמן יקר שיכול היה להיות מושקע בביצוע ובשיפור שירות.

אם איחוד רשויות אינו ישים פוליטית, אי אפשר להסתפק במודל וולונטרי. המהלך המתבקש הוא להפוך את האשכולות למסגרת אזורית מחייבת, עם חלוקת תפקידים ברורה, סמכויות מוגדרות ויכולת ביצוע בתחומים בעלי היגיון אזורי מובהק.

עצמאות מוניציפלית צריך לשמור. בדידות מוניציפלית צריך להפסיק.

 רן גולדשטיין יוביל פאנל בנושא האשכולות בכנס השנתי SMART CITIES.

הכותב הוא יועץ בתחום הערים החכמות וחדשנות.